結(jié)合國(guó)家層面通過《意見》為PPP模式謀劃健康可持續(xù)的發(fā)展環(huán)境，以及從中央到地方積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目、踐行PPP模式，據(jù)此可以判斷：PPP模式的運(yùn)行將結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域?qū)嶋H，秉承“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的核心理念，逐漸趨于完善。

財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)近日獲國(guó)務(wù)院同意并發(fā)布。根據(jù)《意見》要求，我國(guó)將大力推廣政府和社會(huì)資本合作 (Public-PrivatePartnership，PPP)模式，圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用PPP模式。此舉被外界普遍解讀為國(guó)家在2014年于重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP項(xiàng)目之后，繼續(xù)將PPP模式推廣觸手伸向公共服務(wù)領(lǐng)域的明智之舉，其間釋放的政策紅利值得期待。

無(wú)獨(dú)有偶，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站也于日前專門開辟PPP項(xiàng)目庫(kù)專欄，公開發(fā)布PPP推介項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。如此大規(guī)模、高密度的PPP項(xiàng)目發(fā)布，再次將外界目光聚焦于PPP模式之上。

對(duì)此，接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的專家認(rèn)為，結(jié)合國(guó)家層面通過《意見》為PPP模式謀劃健康可持續(xù)的發(fā)展環(huán)境，以及從中央到地方積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目、踐行PPP模式，據(jù)此可以判斷：PPP模式的運(yùn)行將結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域?qū)嶋H，秉承“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的核心理念，逐漸趨于完善。
 

三目標(biāo)勾勒PPP模式未來(lái)前景

對(duì)于《意見》明確的發(fā)展目標(biāo)，其表述為：立足于加強(qiáng)和改善公共服務(wù)，形成有效促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的政府和社會(huì)資本合作市場(chǎng)。著力化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，積極引進(jìn)社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目改造，爭(zhēng)取通過政府和社會(huì)資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。在新建公共服務(wù)項(xiàng)目中，逐步增加使用政府和社會(huì)資本合作模式的比例。

“《意見》的目標(biāo)表述明確，將為國(guó)家提出打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù) ‘雙引擎’帶來(lái)直接利好。”本報(bào)經(jīng)濟(jì)觀察家、中國(guó)人民大學(xué)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)研究中心主任彭剛在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，概括而言，《意見》提出的發(fā)展目標(biāo)分為三方面內(nèi)容：一是規(guī)范政府和社會(huì)資本合作模式的制度環(huán)境;二是引進(jìn)社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)，應(yīng)對(duì)地方債務(wù);三是提升政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目比例。

在彭剛看來(lái)，一直以來(lái)，在我國(guó)的市場(chǎng)、政府和公共服務(wù)三者基本關(guān)系中，長(zhǎng)期存在著以政府為中心的現(xiàn)象，這不僅不利于市場(chǎng)主體積極性的調(diào)動(dòng)，也加重了政府自身的負(fù)擔(dān)，不僅不利于政策的高效執(zhí)行和貫徹，客觀上也加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。現(xiàn)階段大力推動(dòng)PPP模式，無(wú)形中也為政府提供了一個(gè)重新自我定位的契機(jī)。

實(shí)際上，《意見》已經(jīng)對(duì)此進(jìn)行了闡釋，彭剛認(rèn)為，三個(gè)明確的目標(biāo)為外界直接勾勒出了PPP模式未來(lái)的發(fā)展前景。除此之外，積極推動(dòng)PPP模式，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、打破行業(yè)準(zhǔn)入限制以及科學(xué)財(cái)政投入和管理都將帶來(lái)正面效應(yīng)。
 

社會(huì)資本或可盤活地方債“死水”

根據(jù)《意見》要求，PPP模式被賦予了化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的職能?！兑庖姟诽岢觯e極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交 (TOT)、改建—運(yùn)營(yíng)—移交(ROT)等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。

此外，《意見》還明確提出要大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制等內(nèi)容，出于對(duì)社會(huì)資金可能“以PPP之名行變相融資之實(shí)”的擔(dān)憂，《意見》明確將嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。

對(duì)于當(dāng)前地方政府舉債的困局，坊間一直存在反對(duì)聲音，由此，積極呼吁吸納社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)建設(shè)早已被視為化解地方政府性債務(wù)的一劑良藥。

長(zhǎng)期關(guān)注地方政府舉債行為與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域發(fā)展研究室副主任賈若祥此前在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，防范政府陷入地方債務(wù)陷阱，既需要一系列發(fā)債機(jī)制的制定和監(jiān)管的約束，也需要相關(guān)金融、財(cái)政以及產(chǎn)業(yè)等配套政策的實(shí)施。

可見，《意見》明確將通過吸納社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目改造正是地方債金融配套政策可有作為的重要一項(xiàng)。而對(duì)于促進(jìn)地方債務(wù)步入良性循環(huán)，賈若祥強(qiáng)調(diào)，政府還需要把重點(diǎn)放在規(guī)范經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序上，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更好的平臺(tái)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力讓渡給企業(yè)，促其發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用。

彭剛也認(rèn)為，化解地方政府性債務(wù)，通過社會(huì)資本注入，盤活岌岌可危的地方債務(wù)“死水”實(shí)屬明智之舉。不過，他強(qiáng)調(diào)，想要獲得雙贏局面，就必須積極引入社會(huì)資本進(jìn)入，有效調(diào)動(dòng)、規(guī)范管理并科學(xué)引導(dǎo)地方資金，改變社會(huì)資本可能出現(xiàn)的盲目逐利行為，提高其資金效益，這正是《意見》想要達(dá)到的目的之一。
 

期待PPP模式大作為須重視市場(chǎng)決定性作用

明確大力推動(dòng)PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域大有作為的同時(shí)，《意見》還提出要借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，立足國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

“對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域而言，單純依靠政府一家之力顯然難以應(yīng)對(duì)日益提升的民眾需求?！迸韯傉J(rèn)為，相較于以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府投資而言，社會(huì)資本更注重效率最大化：要確保投入的每一分錢都能帶來(lái)收益。而要實(shí)現(xiàn)這一初衷，唯有依靠市場(chǎng)自身的決定性作用。

在賈若祥看來(lái)，早在十幾年前就曾經(jīng)被廣泛提及的PPP模式，之所以當(dāng)前出現(xiàn)大熱之勢(shì)，正是因?yàn)槿缃裾又匾暡?qiáng)調(diào)市場(chǎng)放開的政策環(huán)境?！坝绕涫且恍﹤鹘y(tǒng)資源壟斷的行業(yè)放開，為公私合營(yíng)提供了外部環(huán)境。”賈若祥認(rèn)為，現(xiàn)在的外部環(huán)境很適合打造公平市場(chǎng)環(huán)境，為PPP發(fā)展創(chuàng)造很好的平臺(tái)，這也將對(duì)公私合營(yíng)和混合所有制發(fā)展提供更多可能性。

因此，輿論的廣泛共識(shí)是，如果想要寄望PPP模式發(fā)揮緩解政府財(cái)政壓力，形成高效經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)品供給的局面，就必須仰仗并尊重市場(chǎng)的決定性作用。

彭剛認(rèn)為，以前政府的手伸得過多，現(xiàn)在要根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，引入社會(huì)資本，促使其發(fā)揮更加積極的作用。在制度構(gòu)建初期，政府的主導(dǎo)作用是必須尊重的，社會(huì)資本在我國(guó)一直處于邊緣狀態(tài)，沒有規(guī)范的發(fā)展路徑，防止其出現(xiàn)“一放就亂”的局面，《意見》提出的規(guī)范制度環(huán)境顯然十分必要。

彭剛說，對(duì)于PPP模式的應(yīng)用，《意見》描繪了短期內(nèi)可以預(yù)見的發(fā)展前景，即達(dá)到政府和市場(chǎng)的良性互動(dòng)格局;同時(shí)，《意見》放開的公共服務(wù)領(lǐng)域無(wú)疑將為PPP模式打開新的窗口，其政策效果值得期待。