《立法法》修正案日前獲人大高票通過(guò)，明確賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，可以針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。
在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，全面依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的基本方式和可靠保障。《立法法》修正案的通過(guò)，大規(guī)模擴(kuò)大了享有地方立法權(quán)的主體范圍，客觀上為環(huán)境立法的完善確立了一條地方立法途徑。
環(huán)保工作的特點(diǎn)決定了環(huán)境保護(hù)地方立法的重要意義。整體上看，各地環(huán)境保護(hù)的基本目標(biāo)和任務(wù)是一致的，因此，環(huán)境保護(hù)基本制度應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一性。但是，各個(gè)地方的環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、民眾訴求等存在很大差異，環(huán)境保護(hù)具體制度或操作規(guī)則也存在一定差異。例如，河流上游地區(qū)有條件采用較嚴(yán)格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，大氣擴(kuò)散條件差的地區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制高污染行業(yè)發(fā)展。因此，各地方應(yīng)根據(jù)各自的生態(tài)資源條件、環(huán)境保護(hù)狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和社會(huì)基本形勢(shì)等，因地制宜制定地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)。 《立法法》修正案公布實(shí)施前，僅限于省級(jí)人大和少數(shù)規(guī)模較大的城市享有地方立法權(quán)。有些地方已經(jīng)出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)，在環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮了重要作用。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》在違法處罰額度等方面的規(guī)定，極大地促進(jìn)了深圳環(huán)境保護(hù)工作的開展。
此外，地方性法規(guī)也為全國(guó)性法律法規(guī)的制定提供了經(jīng)驗(yàn)，具有一定的借鑒意義。今年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》的部分制度，即是在總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的。
新《立法法》公布施行后，設(shè)區(qū)的市普遍獲得環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)制定權(quán)，這無(wú)疑有利于推進(jìn)環(huán)境法律制度的完善，推動(dòng)環(huán)境污染狀況的改善。
一方面，地方立法的定位在于貫徹和落實(shí)全國(guó)性法律和行政法規(guī)，明確具體的操作程序和規(guī)則。今年是新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施的第一年，地方人大獲得立法權(quán)后，首要任務(wù)即是制定地方性環(huán)境法律法規(guī)，進(jìn)一步貫徹和落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》。同時(shí)，其他環(huán)境法律、行政法規(guī)的貫徹落實(shí)也有賴于地方立法的跟進(jìn)和完善。另一方面，地方立法可在全國(guó)性法律、行政法規(guī)未規(guī)定的領(lǐng)域進(jìn)行適度創(chuàng)新，補(bǔ)充現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)上的空白。
具體來(lái)說(shuō)，獲得法規(guī)制定權(quán)的地方人大可以通過(guò)制定地方環(huán)境保護(hù)條例落實(shí)如下任務(wù)：
第一，明確當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。新《環(huán)境保護(hù)法》第26條明確，國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定是落實(shí)這一制度的關(guān)鍵。目前，一些地方也制定了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，但基本是政府自行制定和考核，未形成強(qiáng)制性法規(guī)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的促進(jìn)作用十分有限。以立法形式明確當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是保證目標(biāo)剛性和執(zhí)行力的關(guān)鍵，可避免環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)在政府框架內(nèi)空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。地方人大以地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)的形式明確當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，是落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的前提。
第二，落實(shí)環(huán)境質(zhì)量政府責(zé)任制。新《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。但如何負(fù)責(zé)并不明確，這很可能導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量政府責(zé)任制落空。環(huán)境質(zhì)量政府責(zé)任制實(shí)質(zhì)上關(guān)涉地方人大與政府之間的監(jiān)督關(guān)系，地方人大從監(jiān)督職責(zé)和立法職責(zé)兩方面入手，才能避免環(huán)境質(zhì)量的政府責(zé)任制在事實(shí)上落空。因此，在明確當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的基礎(chǔ)上，落實(shí)政府責(zé)任還需要人大積極作為：一方面，享有法規(guī)制定權(quán)的地方人大要以立法形式明確規(guī)定政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的方式、程序和后果，使環(huán)境質(zhì)量的政府責(zé)任制成為具有明確操作標(biāo)準(zhǔn)和程序的制度;另一方面，要通過(guò)人大的監(jiān)督和質(zhì)詢落實(shí)這些規(guī)定。
第三，設(shè)定主要環(huán)境保護(hù)制度的操作性規(guī)范。新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境宣傳教育、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、環(huán)境信息公開和公眾參與等制度都做出了規(guī)定，總體上形成了比較完善的環(huán)境保護(hù)法律制度框架體系。但不可否認(rèn)，目前，其中一些制度的操作性規(guī)則還不多，具體執(zhí)行過(guò)程中還需要更明確的操作性標(biāo)準(zhǔn)。地方環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)明確其具體化、操作性導(dǎo)向，結(jié)合各地實(shí)際情況，為新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的主要環(huán)境法律制度制定詳盡的操作規(guī)則。
第四，創(chuàng)設(shè)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的環(huán)境保護(hù)制度規(guī)范。新《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)規(guī)定的制度在具體化過(guò)程中仍有創(chuàng)新的余地，如環(huán)境征收、排污權(quán)交易等制度還沒(méi)有在新《環(huán)境保護(hù)法》的條文中體現(xiàn)，制度上還存在空白。隨著環(huán)境保護(hù)工作以及環(huán)境法學(xué)研究的深入，還可能有一些客觀上需要的法律制度陸續(xù)出現(xiàn)。獲得法規(guī)制定權(quán)的地方人大應(yīng)當(dāng)在充分考慮當(dāng)?shù)厍闆r、不違反上位法的基礎(chǔ)上，遵循環(huán)境保護(hù)立法的宗旨和基本原則，回應(yīng)客觀形勢(shì)的需要，發(fā)揮能動(dòng)性創(chuàng)新環(huán)境法律制度或具體的操作規(guī)范，在更廣泛的意義上推動(dòng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)和環(huán)境法律制度發(fā)展。
